國務(wù)院安委會(huì )辦公室 住房和城鄉建設部 交通運輸部 水利部 國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì ) 國家鐵路局 中國民用航空局 中國國家鐵路集團有限公司 關(guān)于進(jìn)一步加強隧道工程安全管理的指導意見(jiàn)

來(lái)源： 時(shí)間：2023-04-17 17:51:32 [ 打印 ] [ 關(guān)閉 ]

安委辦〔2023〕2號

           各省、自治區、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團安委會(huì )、住房和城鄉建設廳（局、委）、交通運輸廳（局、委）、水利廳（局）、國資委，各地區鐵路監管局，民航各地區管理局，各鐵路局集團公司、各鐵路公司，有關(guān)中央企業(yè)：

 當前我國隧道（洞）建設規模巨大，但工程本質(zhì)安全水平不高，坍塌、火災等事故時(shí)有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢嚴峻。為深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述精神，深刻吸取近年來(lái)隧道施工安全事故教訓，全面加強隧道工程安全管理，有效防控重大安全風(fēng)險，現提出如下意見(jiàn)。

         一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，統籌發(fā)展和安全，貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，堅持超前預控、全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理理念，進(jìn)一步壓實(shí)安全生產(chǎn)責任，健全制度體系，強化重大風(fēng)險管控，夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎，有效防范隧道施工安全事故發(fā)生，更好保障重大項目高質(zhì)量建設，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

         二、壓實(shí)安全生產(chǎn)責任

（一）嚴格落實(shí)建設單位首要責任。各地各有關(guān)部門(mén)要研究制定建設單位安全生產(chǎn)首要責任的具體規定，督促建設單位加強事前預防管控，牽頭組織各參建單位建立全過(guò)程風(fēng)險管控制度，健全參建單位考核檢查管理制度，強化對勘察、設計、施工、監理、監測、檢測單位的安全生產(chǎn)履約管理。建設單位不具備項目管理條件的，應當委托專(zhuān)業(yè)機構和人員進(jìn)行管理和服務(wù)。政府投資項目建設單位應當將履行基本建設程序、質(zhì)量安全風(fēng)險管控、合理工期、造價(jià)等事項納入“三重一大”集體決策范圍，強化監督檢查和責任追究。

（二）嚴格落實(shí)參建企業(yè)主體責任。施工總承包單位依法對施工現場(chǎng)安全生產(chǎn)負總責，建立健全項目管理機構和現場(chǎng)安全生產(chǎn)管理體系，落實(shí)全員安全生產(chǎn)責任制，完善安全生產(chǎn)條件，組織開(kāi)展施工現場(chǎng)風(fēng)險管控和隱患排查治理。隧道項目負責人必須在崗履職，按要求帶班作業(yè)，危大工程等關(guān)鍵節點(diǎn)施工時(shí)必須指派專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員到場(chǎng)指揮監督?？偝邪鼏挝灰c分包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，強化管理措施并承擔連帶責任，不得轉包或違法分包。鼓勵施工企業(yè)和項目配備安全總監，并賦予相應職權。嚴格落實(shí)勘察設計單位安全責任，依據相關(guān)標準規范，在設計階段采取合理措施降低隧道安全風(fēng)險，在施工圖中提出應對風(fēng)險的工程措施和施工安全注意事項，在施工過(guò)程中做好設計安全交底、施工配合和設計巡查等工作。嚴格落實(shí)監理單位安全責任，認真審查專(zhuān)項施工方案，督促施工單位落實(shí)法律法規、規范標準和設計有關(guān)要求，加強日常安全檢查。

（三）強化屬地和部門(mén)監管責任。各地各有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步提高思想認識，把隧道施工安全工作放在重要位置來(lái)抓，定期組織分析研判安全風(fēng)險，組織有關(guān)部門(mén)按照職責分工，對本行政區域內容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的單位進(jìn)行嚴格檢查，及時(shí)采取針對性措施強化隧道施工安全。住房和城鄉建設、交通運輸、水利、鐵路、民航等行業(yè)主管部門(mén)要按照“三個(gè)必須”的要求，依法加強本行業(yè)領(lǐng)域隧道施工安全生產(chǎn)監管，建立與公安、國資委、市場(chǎng)監管等部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機制，強化聯(lián)合檢查，嚴格執法處罰，定期公布典型執法案例，依法落實(shí)失信行為認定記錄公布等信用監管制度，實(shí)現精準監管和有效監管。各級安委會(huì )要把隧道施工安全納入對地方政府和有關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)考核巡查的重要內容，按照規定對隧道施工安全事故進(jìn)行掛牌督辦，對事故有關(guān)責任企業(yè)和部門(mén)進(jìn)行約談通報。

         三、健全制度體系

（四）完善法規標準。各地各有關(guān)部門(mén)要推動(dòng)地方性法規、規章制修訂工作，明確EPC、BOT、PPP、代建及其他模式下各參建單位安全管理職責，構建以建設單位為主導、以施工單位為主體、以施工現場(chǎng)為核心的安全生產(chǎn)管理體系，加大對違法違規行為的處罰力度。研究制定隧道工程項目管理人員的配備規定和從業(yè)規范，提高現場(chǎng)安全管理能力。加強軟巖大變形、復合地層、高地應力、高地溫、富水、高瓦斯、高寒高海拔、穿越超大城市中心城區等復雜地質(zhì)環(huán)境條件公路、鐵路等隧道安全標準制修訂。加快制定完善隧道施工風(fēng)險清單和重大事故隱患判定標準。

（五）建立合理工期和造價(jià)保障機制。指導建設單位依法改進(jìn)評標方法，嚴格限定最低投標價(jià)法的適用范圍，合理界定成本價(jià)格，解決低質(zhì)低價(jià)中標帶來(lái)的安全生產(chǎn)投入不足的問(wèn)題。對技術(shù)風(fēng)險高、施工難度大的隧道工程項目，應提高安全生產(chǎn)費用提取標準。要從保證工程安全和質(zhì)量的角度，科學(xué)確定合理工期及每個(gè)階段所需的合理時(shí)間，及時(shí)協(xié)調解決影響工程進(jìn)度的各類(lèi)問(wèn)題。嚴格執行建設工期，不得隨意壓縮合理工期。確需調整工期的，必須經(jīng)過(guò)充分論證，并采取相應措施，優(yōu)化施工組織，確保工程安全質(zhì)量。

（六）完善現場(chǎng)安全管理制度。督促施工現場(chǎng)建立隧道關(guān)鍵工序或工序調整施工前核查驗收制度，落實(shí)關(guān)鍵工序施工前的參建各方審查責任。建立健全施工方案落實(shí)監督和糾正機制，強化施工單位項目管理班子對作業(yè)班組的穿透式管理，嚴格施工現場(chǎng)監理監督檢查，防止施工方案和現場(chǎng)施工“兩張皮”。依法制定風(fēng)險分級管控和隱患排查治理、項目安全風(fēng)險管理、重大生產(chǎn)安全事故隱患報告以及安全教育培訓等制度，規范管控行為。嚴格控制進(jìn)洞人員數量和洞內高危點(diǎn)位人員數量，嚴防人員聚集增大事故風(fēng)險。

（七）優(yōu)化分包安全管理手段。鼓勵施工總承包單位建立分包單位“紅名單”“黑名單”，加強對進(jìn)場(chǎng)施工分包單位和從業(yè)人員的資質(zhì)資格審核，杜絕無(wú)資質(zhì)隊伍和無(wú)上崗能力的人員進(jìn)場(chǎng)施工。將專(zhuān)業(yè)分包單位和勞務(wù)分包隊伍納入總承包單位安全生產(chǎn)管理體系統一管理，嚴格執行施工人員實(shí)名制管理。分包單位應嚴格落實(shí)施工專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備標準。對于特長(cháng)隧道、特大斷面隧道以及地質(zhì)條件復雜隧道工程，總承包單位必須采取更加嚴格措施強化分包單位選擇和現場(chǎng)作業(yè)管理。

          四、提升重大風(fēng)險防范化解能力

（八）加強勘察設計源頭風(fēng)險防范。嚴格按照法律法規和強制性標準進(jìn)行勘察和設計，確保地質(zhì)、水文等勘察成果真實(shí)準確，隧道斷面、支護措施和設計概算等科學(xué)合理，從勘察設計源頭防范化解安全風(fēng)險，防止因勘察工作錯誤或設計不合理造成生產(chǎn)安全事故。高風(fēng)險隧道應開(kāi)展專(zhuān)項安全設計和綜合風(fēng)險評估，確定合理工期指標、設計充分輔助措施、科學(xué)制定施工工期，實(shí)施過(guò)程中做好超前地質(zhì)預報，突水突泥等風(fēng)險區段應嚴格落實(shí)有疑必探、先探后挖、不探不挖。加強施工現場(chǎng)勘察、設計單位配合，強化動(dòng)態(tài)設計，關(guān)鍵節點(diǎn)施工前參與檢查和驗收，并做好工程施工過(guò)程的后評估，對揭示地質(zhì)條件與勘察設計不符的，動(dòng)態(tài)調整開(kāi)挖方案、支護參數、輔助設施、施工資源等綜合風(fēng)險應對措施。

（九）嚴格施工現場(chǎng)重大風(fēng)險管控。嚴格安全風(fēng)險評估制度，建立風(fēng)險工點(diǎn)管理清單。組織制定專(zhuān)項施工方案，落實(shí)方案審批及專(zhuān)家論證流程，規范施工工序管理，按照方案開(kāi)展交底、施工和驗收工作，落實(shí)錨噴支護施作的質(zhì)量和及時(shí)性、控制施工步距和開(kāi)挖循環(huán)進(jìn)尺、強化監控量測反饋預警等措施規定。嚴格落實(shí)方案變更論證審查程序，嚴防通過(guò)“設計優(yōu)化”“工藝變更”“材料替代”等形式降低標準，增大安全風(fēng)險。強化進(jìn)洞施工人員管控和安全技術(shù)交底，加強對作業(yè)人員崗位安全生產(chǎn)和應急避險知識的培訓教育，以及典型事故案例警示教育，對超前處理、鉆孔、爆破、找頂、支護、襯砌、動(dòng)火、鋪軌等關(guān)鍵作業(yè)工序，監理人員應加強監督，項目部管理人員必須進(jìn)行旁站監督。對于按照規定需要進(jìn)行第三方監測的危大工程，建設單位應當委托獨立的第三方單位進(jìn)行監測。

（十）深化事故隱患排查治理。按照隱患動(dòng)態(tài)“清零”的原則，督促加強施工現場(chǎng)“日檢、周檢、月檢”等常態(tài)化排查治理，開(kāi)展季節性、節假日、重大活動(dòng)等專(zhuān)項排查，及時(shí)制止和糾正違章指揮、強令冒險作業(yè)、違反操作規程的行為。建立重大隱患舉報獎勵和掛牌督辦制度，充分運用信息化手段，實(shí)施問(wèn)題隱患清單化管理和閉環(huán)管理。

（十一）提高應急處置水平。針對地區環(huán)境、隧道類(lèi)型、地質(zhì)水文條件和風(fēng)險類(lèi)別等特點(diǎn)，指導參建單位制定綜合應急預案、專(zhuān)項應急預案和現場(chǎng)處置方案。加強應急演練，制定演練計劃，每半年至少組織一次應急預案演練，使所有參建人員熟悉應急處置和逃生方式。與臨近救援力量簽訂救助協(xié)議，按規定配備應急物資、裝備，定期進(jìn)行檢測維護，使其處于適用狀態(tài)。與當地氣象、水利、自然資源、地震等部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)工作機制，開(kāi)展項目營(yíng)地、場(chǎng)站、臨時(shí)作業(yè)場(chǎng)所環(huán)境風(fēng)險評估，遇重大事故或自然災害前兆，及時(shí)發(fā)布預警，采取停止作業(yè)、撤離人員等方式，嚴禁冒險作業(yè)。事故發(fā)生后，有關(guān)地區應當充分發(fā)揮多部門(mén)協(xié)同作用，做好應急處置和事故調查工作。

         五、夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎

（十二）加快培養隧道施工安全管理人才。加快培養隧道工程技術(shù)、施工生產(chǎn)、安全管理人員，培育成熟、穩定、專(zhuān)業(yè)的人才隊伍。加強常態(tài)化技能培訓，采取績(jì)效和獎勵掛鉤機制，鼓勵一線(xiàn)管理人員考取相應職業(yè)資格，提升安全管理知識和技能。大力推進(jìn)校企合作，鼓勵企業(yè)根據隧道施工實(shí)際需求，采取訂單式培養方式，培養隧道施工專(zhuān)業(yè)人才。

（十三）推進(jìn)核心技術(shù)工人隊伍建設。鼓勵施工企業(yè)通過(guò)培育自有建筑工人、吸納高技能技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)生等方式，建立相對穩定的核心技術(shù)工人隊伍。鼓勵發(fā)包人在同等條件下優(yōu)先選擇自有建筑工人占比大的施工企業(yè)。建立健全建筑工人終身職業(yè)技能培訓和考核評價(jià)體系，建立企業(yè)間培訓教育互認平臺，避免重復無(wú)效培訓。營(yíng)造職業(yè)技能等級與勞動(dòng)報酬掛鉤的市場(chǎng)環(huán)境，增強工人接受安全培訓教育的積極性。

（十四）加大先進(jìn)工藝技術(shù)推廣應用。大力實(shí)施“科技興安”，推進(jìn)“機械化換人、自動(dòng)化減人”，加大機械化、信息化及先進(jìn)技術(shù)推廣應用，鼓勵采用TBM、盾構、礦山法全工序機械化配套等施工工藝工法，加快推進(jìn)先進(jìn)施工裝備、智能設備的研發(fā)、制造和應用，提高機械化施工程度。推動(dòng)提升隧道工程項目信息化、智能化和精細化管理水平。加快淘汰嚴重危及安全的施工工藝、設備和材料。

         六、強化支撐保障

（十五）注重示范引導。各地各有關(guān)部門(mén)要及時(shí)總結和推廣典型經(jīng)驗和做法，加強隧道施工企業(yè)、隧道建設項目安全生產(chǎn)示范創(chuàng )建工作，推動(dòng)新技術(shù)、新裝備、新工藝、新管理模式的應用，形成一批可復制、可推廣的創(chuàng )新成果。對安全管理規范、三年內未發(fā)生生產(chǎn)安全事故和涉險事件的參建企業(yè)，可給予提高安全生產(chǎn)措施費撥付比例、依法適當減少執法檢查頻次、支持申請政策性資金和各類(lèi)評優(yōu)評先等激勵措施。有關(guān)中央企業(yè)要強化示范引領(lǐng)，帶動(dòng)全行業(yè)安全管理水平提升。

（十六）充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用。依法推行安全生產(chǎn)責任險，切實(shí)發(fā)揮保險機構參與風(fēng)險評估和事故預防作用。培育壯大安全咨詢(xún)行業(yè)，鼓勵建設單位、施工企業(yè)聘用第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構參與安全管理，破解部分企業(yè)自身安全管理能力不足的難題。鼓勵各行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，彌補監管人員力量不足的短板，強化隧道施工安全監管專(zhuān)業(yè)能力。

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2023年2月17日